【摘要】最低生活保障制度是城乡困难群体的最后一道安全网,实施好这项工作，事关困难群体的切身利益,事关社会和谐和稳定大局。尤其对于我省一半以上的农村人口来说，妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障问题有着极其深远的现实意义。通过调研发现，近年来我省城乡低保工作虽然成效明显,但还存在保障对象确定难、工作运行机制不畅、监督管理不到位等问题,亟需采取有效措施加以解决。调研报告从建立家庭经济状况核对机制、健全农村低保运行机制、完善临时救助制度、加强低保工作能力建设、加大监督检查力度五个方面提出了具体应对措施。
一、低保工作的基本评价
我省于1997年和2007年相继建立了城乡低保制度，建制以来，在省委、省政府的高度重视下，各级党委、政府及有关部门从维护改革、发展、稳定大局和贯彻落实科学发展观的高度出发，将城乡低保作为一项重要工作，列入重要议事日程，加强领导、狠抓落实，低保制度不断完善，资金投入不断加大，保障水平不断提高。目前，我省城乡低保的保障人数已达63.5万人，覆盖面已占全省总人口的11.3%。城乡低保对象分别较制度建立初期增长了9倍和75%。低保保障标准也分别由117元/月和56元/月增加到 235元/月和115元/月。从此次检查调研的情况看，各地城乡低保工作基本上做到了政策落实到位、制度措施健全、操作程序规范、资金兑现及时，有效保障了全省困难群体的基本生活，发挥了低保在社会保障方面的兜底作用，对促进我省经济社会发展，维护社会和谐稳定发挥了重要作用。
二、存在的主要问题
目前，城乡低保都不同程度的存在一些问题，这些问题既有制度设计层面的问题，也有操作层面的问题。具体表现在以下四个方面：
一是家庭经济收入核查方面。根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的有关规定，只有人均收入低于当地低保标准的家庭才能享受城乡低保。因此，准确认定家庭收入就成为确定低保对象的核心环节。在实际操作过程中，人均收入核实缺少统一标准，低保工作人员也缺少相应的核查手段。目前，我省城市低保人均收入认定，主要采取低保申请人出示收入证明、工作人员入户调查和邻里取证的方式进行;农村低保主要靠生活形态的直接观察，这些方式有一定的客观性，但较为粗放，无法消除瞒报、少报或者不报个人家庭收入的情况。由于无法准确获得家庭成员务工收入，无法查询金融机构存款、证券信息以及房产、车辆等财产信息，也无法通过税收、公积金、社会保险缴纳情况等来核对家庭收入和财产，低保对象的认定和补差水平的确定主要凭主观臆断，缺乏科学依据，不可避免的会出现“错保”。收入核查难问题已成为我省城乡低保科学运行的重大瓶颈。
二是制度运行方面。按照国家的制度设计，农村低保应该实行“按标施保、应保尽保”。但由于收入核查等方面存在瓶颈，因而我省农村低保在实际操作中采取的是总量控制，然后参考各地的贫困程度以及人口数量等因素层层分配指标的运作方式。这种方式虽然不是很科学，但是便于操作，因而在制度建立初期无疑也是一种无奈而合理的选择。这种控制指标的操作方式不可避免的带来了一系列问题。由于指标已经限定，各村民委员会普遍采取按直观上的困难程度“末尾倒排”的方式确定对象，既不认真核算收入，也不“按标施保”。这样就会出现经济状况相差不大的家庭，有的享受了低保，有的被排除在低保之外，加之目前低保的“含金量”越来越高，内外反差较大，从而引发心理失衡，产生矛盾和纠纷。为了解决矛盾、搞平衡，多数地区普遍的做法是“拆户保”，或是通过动态管理“轮流坐庄”，个别地区甚至出现“平分低保金”的情况。另外，限定指标的做法也会造成不同村之间受保对象收入水平反差较大，低保面宽窄不均的状况。按道理，县乡两级应根据发展状况、贫富变化等实际情况定期对指标进行一些调整，但从目前掌握的情况看，各县(市、区)对乡镇、乡镇对村的指标从建制以来基本都未做过调整。
三是政策落实方面。城乡低保的制度设计都是“按户施保”，即以户为单位进行家庭人均收入核算，达不到低保标准的纳入低保给予补差。但在调研检查中发现，目前各地在实际操作中普遍存在“拆户保”，或“按人施保”的情况。在与县乡村三级干部座谈时，大家比较集中意见就是要求在操作中实行“保户”与“保人”相结合，其理由是：目前，农村多数地区的家庭可大致分为三类，第一类是最贫困的家庭，即“不救不活”家庭，约占总农户数的5%;第二类是生活水平一般的家庭，约占总农户数的85%;第三类是相对富裕的家庭，约占总农户数的10%。他们建议对第一类家庭全部按户施保;对第二类家庭中具有特殊困难(因病、残疾等)的成员从家庭中剥离出来进行保障，即“按人施保”。
四是县乡两级政府履行职责方面。根据国家和省上有关政策规定，乡镇人民政府负责农村低保的审核，县级民政部门负责低保的审批。从此次调研走访的情况看，多数乡镇对农村低保工作是重视的，履行工作职责是认真的，部分乡镇从村级民主评议的环节就积极介入，履行好监督审核的职责，确保了农村低保的公开、公平、和公正。但是确有部分乡镇不能认真履行工作职责，以人员少、工作忙为由忽视入户调查，放任村委会进行评议，对村委会上报的对象不能严格把关审核，起到的仅仅是“二传手”作用。另一方面，基层民政能力明显不足。县、乡(镇)两级由于从事低保工作的人手少、经费短缺造成城乡低保工作难以实现精细化管理。按照要求，县级民政部门在进行审批时，应按照一定的比例进行入户调查，但目前大部分县级民政局由于自身能力所限，没有按规定开展入户核查工作。此次调研的西宁市、海东地区、海南州共有18个县，202个乡镇，通过走访统计，所有乡(镇)都只有一名民政助理员，除负责人民政各项工作(救助、救灾、优抚、危房、福利等)以外，还兼职负责残联、扶贫等工作，由于兼职工作太多，难以对低保工作进行精细化管理。同时，城乡低保工作需要经常入户走访、调查核实，还需要为每一名低保对象建立档案资料，这都需要一定的工作经费，目前乡(镇)一级普遍没有低保专项工作经费。县级民政部门也同样存在人手少、经费缺、工作手段落后的问题。如海东地区，除民和县上半年落实工作经费2.8万元以外，其他各县民政局都未落实工作经费。
三、下一步应对措施
当前，正处于改革攻坚期、社会转型期、矛盾凸显期，发展任务繁重，利益诉求多元，矛盾问题复杂。目前城乡低保工作中存在的问题，也是改革发展进程中的问题，同样可以在改革发展中加以妥善解决。对此，厅党组认识明确，态度坚决，积极深入基层问计于民，群策群力谋划措施，努力推进城乡低保科学化规范化管理水平。下一步，将从以下五个方面着手做好工作：
(一)建立推进家庭经济状况核对机制。根据民政部的统一部署，我省西宁市、格尔木市、大通县今年被国家列为全国第二批居民家庭经济状况核查试点地区。我们将抓住机遇，认真组织开展好试点工作，在指导试点地区建立起政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的家庭经济状况核定工作协调机制的基础上，从搭建部门联动的信息共享平台入手，建立民政部门从房产管理、车辆管理、公积金管理、金融、工商、税务、人力资源和社会保障、社会保险等居民公共信息管理部门获取相关对象个人资产真实状况的信息核对机制。为破解我省居民家庭收入和财产核算难问题积累经验、提供示范，并以点带面向全省逐步进行推广，从根本上解决因家庭收入和财产核对难而产生的一系列问题。
(二)积极健全农村低保运行机制。鉴于目前农村低保运行机制上存在的问题，我们将积极探索取消目前采取的层层控制保障指标的运行模式，采取省上综合考虑各地人口数量、贫困程度等综合因素后，核定各地补助资金基数，各地结合实际，按照“按标施保、应保尽保”的原则组织开展农村低保工作。这样做既可以强化县级人民政府的责任，调动基层各级政府的工作积极性，也可以解决目前因控制指标而带来的矛盾和问题。为稳妥推进这项工作，将考虑选择部分地区先行试点。同时，将积极研究在目前的运行模式下对补助档差政策进行调整的办法，督促县、乡(镇)两级政府对本地区的低保指标管理定期动态调整。
(三)不断完善临时救助制度。目前，我省已普遍建立起以城乡低保为基础，以医疗、教育、取暖、住房等专项救助为补充的社会救助体系。这些政策主要惠及的是低保对象群体，由于政策叠加，低保“含金量”越来越高，部分低保家庭得到的各项救助累加后，生活水平高于低保边缘群体，这种状况引发了较多矛盾和问题。为此，我们将抓紧制定低收入家庭的认定办法，使更多的专项救助政策惠及低收入家庭，同时，通过完善临时救助政策，加大临时救助的力度，解决好低收入家庭出现的临时性、突发性的困难，缓解目前低保操作中存在的突出矛盾。
(四)着力加强低保工作能力建设。低保工作事关社会和谐稳定大局，是各级政府职责所在。城乡低保自运行以来，保障资金比当初增加了20.5倍，保障人数增加了6.4倍，但低保管理能力没有得到相应提高。建议在州、县两级民政局设立低保工作机构，解决3-5名事业编制干部;乡(镇)政府按照规模大小配备1-2名专职民政助理员;鉴于低保工作任务繁重，各级政府应考虑安排一定的工作经费。各级民政部门积极争取将社会救助工作纳入政府的目标考核范围。同时，进一步加快低保信息化建设步伐，定期举办业务培训班，为基层培养高素质的业务骨干，不断提高城乡低保服务管理水平。
(五)进一步加大低保监督检查力度。针对目前城乡低保存在的问题，在进一步完善政策，落实制度的同时，将进一步完善责任追究制和加大行政执法力度。建立县级民政部门和乡(镇)、街道办事处低保管理问责制，完善谁调查、谁签字，谁审核、谁负责的责任追究制。加强低保问题的查处力度，对群众举报事件，举报一起、查实一起;对违法违纪行为要配合有关部门依法严肃查处，追究相关责任人的责任。对媒体曝光和群众反映属实的问题，要及时纠正，严肃处理。对有渎职行为或以权谋私造成恶劣影响和严重后果的工作人员，要给予党纪政纪处分和追究法律责任，从而起到震慑和警示作用。同时，今年将在全省范围内组织开展“农村低保监督检查年”活动，不断规范低保运行，使全省困难群众共享改革发展成果。