关于进一步深化我县殡葬改革的调研报告
黄松海
根据县人大常委会年初的工作安排,内务法司在刘根妹副主任的带领下,就我县殡葬改革的情况进行了一次系统的调研。现将调研的情况报告如下：
一、 全县殡葬工作情况现状
我县殡葬改革工作始创于上世纪70年代初。虽然起步早，也有了一定的发展，但一直到上世纪90年代末，我县殡葬改革工作才真正抓落实工作。国务院于1997年7月21日颁布国务院第225号令《殡葬管理条例》，江西省于1998年12月4日颁布江西省人民政府令(85号)《江西省殡葬管理办法》，波阳县人大常委会于1999年12月30日颁布《波阳县殡葬管理规定》。
全县人口按县统计部门约为145万，其中非农人口约为19万，按人口年死亡率5%计算，全县每年死亡人数约为7250人。
自1999年至2008年10月止，我县人口死亡火化具数为700具左右，其中最高年份在2002年，全年火化遗体近900具。目前，全县非农人口遗体火化率达到80%左右，全县财供人员遗体火化率近100%。全县死亡人口火葬比例近10%。
鄱阳县民政局是殡葬事业主管单位。民政局下设社会事务股，殡葬改革工作是该股的业务之一。局下属事业单位：鄱阳县殡葬管理所，履行殡葬行业管理工作。
鄱阳县民政局于2004年4月24日与南昌同创基业房地产开发有限公司签订了《鄱阳县殡仪馆项目投资经营合同书》，经营年限为25年。经县编委同意成立了县殡仪馆，其性质是面向社会公益事业的自主经营的单位，县民政局是主管部门。
二、殡葬工作中存在的问题
1、全县死亡人口火化率低，乱埋乱葬现象严重。
目前全县死亡火化率仅达到近10%，原因是多方面的，其中主要原因：首先是几千年来的封建习惯，死者入土为安的思维定势。虽然经过数十年来的宣传国家的殡葬改革政策，绝大多数人均都了解、接受火葬政策，但临到自身家人的具体事情上，均仍旧是沿袭旧的土葬方式。在我县开展殡葬改革形势最好的2000—2004年几年间，在鄱阳镇地区均还有偷偷土葬的现象。其二，齐抓共管的局面没有形成，各部门对职责敷衍了事。殡葬改革工作是政府应大力提倡和推广的工作之一。但由于殡葬改革面临几千年的封建势力，也直接产生不了经济效益。因此，虽然县委、县政府也成立了由有关单位组成的殡改领导小组，并订有各自职责，近几年来也大造声势，召开了全县会议，订立责任状，但都未能达到预期目的。其三，我县在广大农村地区实行殡葬改革，还没有起色。目前，广大农村地区的殡葬管理几乎没有实行，处于放任自流的状况。
2、二次土葬问题突出，与殡葬改革目的背道而驰。
目前我县尸体火化对象主要是县财供及鄱阳镇居民的死亡人员，但装棺再葬现象在农村几乎是100%，在鄱阳镇也出现了火化后再到周边买地土葬的地下市场。这无疑扭曲了殡葬改革的目的，某种程度上误导和诱导群众违规土葬。其原因除了人们的思想观念外，与县殡葬管理部门在收取了保证金就让死者家属将骨灰带走，实际上是默认二次土葬的管理方式有关。
3、殡仪馆牟取暴利，鄱阳已出现死不起人的现象。
县民政局于2004年与南昌同创基业房地产开发有限公司签订了《鄱阳县殡仪馆项目投资经营合同书》，每年从殡仪馆的营业额中抽取10%作为管理费，将殡葬事业完全推向市场。目前，公墓报物价局备案的最高价高达28000元。尽管也有800元、1200元的低价穴位，但由于数量很少，挑选余地极为有限，因此消费者事实上可供选择的基本上是五千元以上的公墓。从而出现死不起人的现象。
4、各职能部门管理缺位，殡葬工作中违法违规问题较多。
首先，民政部门尽管是殡葬事业的主管部门，但由于每年从殡仪馆的营业额中抽取10%作为管理费，与殡仪馆结成了利益共同体。因此，民政部门实际上成了殡仪馆的利益代言人，在管理中过多强调殡仪馆是自主经营的法人，而忽视了殡仪馆的公益性，损害了老百姓的利益。其次，国土、林业部门管理缺位。殡仪馆在团林清泉山已征用183亩山林，在田贩街已征用109亩山林，均未到有关部门办理土地出让或划拨手续，属于违法用地行为。国土、林业部门均已知晓此事，但并无制止或要求补办相关手续。再次，物价部门管理缺位。县殡仪馆的公墓价格随意变动，高、中、低档公墓位置不清、比例失调，严重损害了消费者的合法权益，但无人过问。
5、丧事大操大办问题突出。
首先，丧事操办浪费严重。从调研中了解到，一场丧事办下来，一是时间上，择日子合的少则3—5天，不合的，要拖延更长时间;二是费用上，请挖坟、吹唱、号队、厨师等，多则1—2万元，少则5000多元。
其次，花圈数量越来越多，出殡送葬队伍越来越隆重。县城送葬队伍穿街走巷，吹奏音乐，燃放烟花爆竹，分发路纸钱，这种行为，既污染环境又影响市容市貌，扰乱了单位正常办公和居民生活秩序。
三、对殡葬改革工作的建议
1、统一认识，加强领导。
殡葬改革是一项上合国情，下顺民意的大好事。要把好事办好，首先思想上要提高认识，特别是各级领导，要把思想统一到国务院殡改工作条例上来，统一到省、市有关殡改工作文件规定上来。真正认识到：抓好殡改是当前开展建设社会主义新农村、促进乡风文明的需要，是构建和谐社会、促进人与自然和谐的需要，是各级政府服务群众、管理社会，义不容辞的政治责任。
要加强领导，健全组织，一把手负总责。因提拔调动缺额的殡改领导小组成员应尽快配齐，主要领导亲自挂帅，分管领导具体抓，像抓计划生育那样抓殡改工作，形成党政各方齐抓共管的局面。
2、加强宣传、上下配合。要充分利用各种舆论工具，广泛宣传国务院殡改工作条例和省、市殡改文件精神，特别是一些禁止性的规定，反复宣传，多层次宣传，利用正反典型宣传，要深入到集镇、乡村、丧户，象宣传计划生育那样，达到家喻户晓、人人皆知。要把抓殡改当成一个宣传群众、教育群众、移风易俗、节俭文明的过程，让人民群众接受殡改，落实殡改，坚持厚养薄葬，使全县在原有的基础上上一个新台阶。
3、重点抓好县殡仪馆的公墓和农村公益性墓地的建设.
目前，县殡仪馆在芝山经营的公墓，可供使用的穴位已经不多，在团林清泉山已征的山林183亩，在田贩街建有的火葬场和征用的公墓用地，均因尚未办理好出让或划拨手续，不能依法投入使用。希望县委、县政府能协调相关职能部门，尽快依法办理好这二块公墓用地的手续并投入使用。
当前农村殡葬改革没有起色，其中一个重要的客观原因就是农村没有公益性墓地。公益性墓地是农村殡葬改革的一项基础性工作。只有建立了农村公益性墓地，才能有效制止农村的乱埋乱葬现象。如果这项工作做不好，农村殡葬工作就难以推行。县委、县政府针对农村公益山林建设公益性墓地，要有政策规定。如何调整用地和山林，农业部门和林业部门要提出合理解决方法。
县委、县政府可以选择3、5个镇作为农村地区推行殡葬改革工作试点单位，并结合新农村建设，将村建立公益性墓地作为硬性指标。以点带面，抓出效果。
4、明确职责，加强考核，切实解决公墓收费过高问题。
制定并认真落实殡葬改革工作目标管理责任制，加强对民政、物价、林业等部门的考核。要坚决反对火化后二次土葬的现象，禁止收取保证金即可将骨灰带走的做法。所有火化后的骨灰必须进入公墓;要对高、中、低档穴位明确定位并设置合适的比例，防止中、低档穴位事实上不存在，消费者被迫选择高档穴位的情况;要对墓地的成本认真进行核算，依法将开发商的利润严格控制在30%—35%，并对各穴位进行明码标价等等。
5、加强丧事管理，提倡丧事从简
从调研情况看，群众对花圈的数量之多，鞭炮乱放，鼓乐喧天以及迷信丧葬用品泛滥反响较大。为了遏制这些不良习惯，政府在认真执行上级有关部门的条例、办法的基础上，应当出台切实可行，可操作的办法和措施。一是限制花圈数量，群众要求花圈数量应作限制规定;二是严禁在主要街道、学校、医院从事殡仪活动;三是对丧葬用品商店要严格审查，对未领营业执照商店和销售封建迷信用品的行为，要坚决依法查处并取缔;四是丧事从简操办应该从党员干部做起，特别是领导干部带头，违反规定按有关文件精神严肃处理。只有加大规范管理和依法查处违规事件，才能推进殡葬改革的深化。
鄱阳县人大常委会调研组
二00八年十一月十六日