根据第六次市委常委会及市政府领导批示精神，由市政府研究室牵头，市发改委、市人社局(市劳动就业局、失业保险中心)、市公安局、市民政局、市财政局、市扶贫办、市统计局、市农业局、市国土资源局等部门配合，对我市失地农民情况进行了调研。调研组先后深入新区、耀州区、王益区、印台区、宜君县，对全市失地农民情况进行了摸底调查，在重点区域召开了座谈会，针对存在的问题，进行了研究分析，提出了解决失地农民问题的对策建议。
一、失地农民的界定
失地农民是指土地被依法征收，农业户口家庭人均耕种面积少于0.3亩的农村居民。我们按照这个概念进行摸底调查，注意城镇与农村户口区别，调研分析对象主要是具有农村户口的失地农民。
二、基本情况
截止2012年底，我市失地农民13884户、49005人，分别占全市农户和农民总数的11.8%、11.3%;失地41435亩，占全市耕地面积的4.3%。涉及21个乡镇，88个村。调查表明，我市失地农民，呈现以下几个特点。
1、从区域分布上看，失地农民集中在新区和耀州区，人数分别为26564人和15781人，占全市失地农民总数的54.2%和32.2%。
2、从年龄构成上看，失地农民以青壮年为主，18—60岁之间失地农民人数为29112人，占总数的59.4%;18岁以下及61岁以上失地农民人数为11368人、8525人，分别占总数23.2%、17.4%。
3、收入略增，但生活水平下降。据测算，我市失地农民2012年人均纯收入9544元，比农民人均纯收入高2410元，但比城镇居民人均可支配收入低12385元。由于失去土地，生活成本大大增加，与城镇居民相比成为弱势群体。
4、就业以打零工为主，生活困难人数比重较大。据调查，失地农民打零工或外出打工人数为15125人;生活困难(收入无保障)和因病等原因丧失劳动能力人数为10930人，分别占青壮年人数的51.9%和37.6%;有固定工作(自主创业、固定门店等)3057人，仅占青壮年人数的10.5%。
5、转为城镇居民人数少，社会保障水平低。目前有4869人转为城镇居民，占失地农民总数的9.9%，其中，被纳入城镇低保及参加城镇医疗保险、养老保险的人数仅为151人、648人、19人。
6、农村户口失地农民医疗、养老等社会保障较好。在44136名农村户口失地农民中，参加新农合、农村养老保险人数分别为43857人，32887人，分别占总数的99.4%、74.5%。
三、存在的问题及原因分析
(一)存在问题
虽然我市在土地征用时做到了合法守规，对失地农民安置也采取了相应措施，工作方法得当，没有发生影响社会稳定的事件。但由于失地农民问题存在着一定的复杂性，加之有些政策配套还没有跟进，失地农民在就业、生活、社保、收入上还存在着许多困难和问题。
1、处境尴尬。除少数因高速公路建设而失去土地的农民外，我市绝大多数失地农民生活在城镇规划区内。失去土地后，他们身份是农民，生活方式是市民，而由于就业、收入、社保等与城镇对接困难，又与村级经济组织保持有利益关系，影响了失地农民进城落户的积极性，处于两不像的尴尬境地。
2、就业困难。当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制度和以“知识经济”为基础的产业结构，对求职者的知识、技能和市场竞争意识有较高要求。对于失地农民而言，由于他们原拥有的农业生产技能已失去了意义，使他们在劳动就业竞争中明显处于劣势，就业困难问题突出，不少人对创业增收奔小康感到希望渺茫。
3、缺乏保障。失地农民普遍认为失去土地等于断了他们的血脉，失去了自己及子孙后代赖以生存的生活来源，担心将来生活没有着落。一些靠打工、从事三产服务业等方式就业的农民也有不稳定感，失地农民群体收入低、差距大、社保不平衡，实现小康任务艰巨。
(二)原因分析
1、土地补偿标准较低。土地补偿费包括地面附着物补偿费、征地补偿费和安置补助费，地面附着物补偿费大约1200—10000元/亩，征地补偿费和安置补助费为27474—42679元/亩。而失地农民养老保险缴费在1.2—4.9万元之间，失地农民补偿款仅缴纳养老保险费一项支出后就所剩无几。
2、安置方式比较单一。近年来，我市对失地农民采取货币安置、农业安置、保险安置、留地安置、入股分红安置、劳务安置等多种安置方式，但主要以货币安置为主，除新区将征地补偿款集中起来，实行公司化运作，每年给农民分红(目前每亩1200元/年)外，其它区县多采取一次性将征地补偿费和安置补助费转入村集体。
3、对失地农民的管理和服务薄弱。这次调查，我们感到失地农民管理缺位情况比较严重，缺少主管部门，统计难度很大。另外失地农民生活方式已经发生了根本性的变化，但目前仍然采用村委会管理模式，不能提供与其生活环境相适应的配套服务。
4、就业培训面窄。虽然市县两级为失地农民培训做了大量工作，但由于财力限制和征地补偿时考虑不足，就业培训人数达不到失地农民人数的7%，远远不能满足失地农民的需求。
5、社保问题突出。我市在失地农民社会保障方面做了大量工作，但各区县情况不同，新老征地农民处境不同，利益分配办法不同，社保标准不同，导致失地农民保障水平参差不齐，一些问题仍比较突出。一是养老保障标准偏低。2012年我市失地农民基本养老金每月320元，失地农民养老保险水平较高的新区也仅为每月520—640元，而同期城镇职工企业退休人员人均退休金每月为1532元。二是农村合疗转为城镇医疗落实困难。我市虽然出台政策将原参加新农合的进城落户居民全部纳入城镇居民医保范围，可以将原参加新农合的年限视同为城镇居民基本医疗保险的参保年限，但在调研中部份区县反映政策落实难度大，目前进城落户的失地农民参保率仅为13%。三是失地农民受救助比例偏低，调查统计，失地农民生活困难人数超过10000人，但被纳入城乡低保的仅为3158人。
四、对策建议
失地农民为我市城镇化、工业化做出了贡献，我们不能让他们失地又失业，失地失保障，失地又失望。失地农民问题应引起高度重视。解决失地农民问题要从以民为本的角度出发，从加快城镇化步伐，提高居民收入水平方面着力，让他们享受工业化、城镇化发展的成果，收入大大高于农民，接近或超过城镇居民，真正成为市民，同步够格融入小康社会之中。
1、高度重视失地农民工作。全市各级政府必须高度重视失地农民问题，要落实管理部门，做好调查摸底工作，建立失地农民档案，准确掌握失地农民的存量和增量，尽快研究制定有关政策措施和具体操作办法，切实把失地农民的就业增收和社会保障等问题解决好。
2、鼓励失地农民转为城镇居民。按非农户口享受养老和医疗保险等，消除户口差别，真正解决失地农民进城落户的后顾之忧。户口进城后，可保持与原村集体经济组织的利益关系，失地后所享受的补助、分红等不变;2013年内转为城镇户口的失地农民医疗保险和养老保险纳入城镇居民保障范围，原农村参保年限视同为城镇居民参保年限;以后失地农民自失地之日起，一年内转为城镇户口的享受以上社保政策。
3、落实被征地农民社保方案，规范征地行为。认真执行陕西省《被征地农民就业培训和社会养老保险意见》(陕人社发〔2011〕149号)文件精神，增加每亩不低于1万元“被征地农民社会保障费”，以土地换保障。新征土地时，必须将农民技能培训、社保、进城落户等关口前移，做为审批的前置条件和必备程序;实施征地时，在符合城镇规划要求和三产用地指标的前提下，按照一定比例，在规划的商业地段预留三产用地，用于发展集体经济，鼓励创业就业，实现自我保障。通过“财政拿一部分、集体筹一部分、用地单位补一部分、个人出一部分”的筹资办法，逐步解决过去征地过程中遗留的问题。完善征地手续，对以土地收益入股的失地农民要发放《股权证》，保证其合法权益。
4、解决失地农民就业问题。一是促成失地农民主动创业的良好氛围，鼓励培训机构开辟面向失地农民的职业培训专业，所需经费从各级财政预算安排的就业经费中给予补贴。二是做好项目信息服务，围绕城镇化、农业产业化和工业园区建设，放开门槛，“非禁即可”，提高创业成功率。三是重点解决创业资金匮乏问题。通过建立失地农民创业基金、小额信贷担保及争取村集体和征地单位支持、个人筹资等多种渠道解决资金问题。小额信贷以项目为单位，最高可贷8万元，由小额信贷中心贴息2—4年。四是制定优惠政策，动员社会力量，千方百计支持失地农民就业。为16岁以上失地农民发放《再就业优惠证》，给予创业者税收优惠和各类行政事业性收费的减免;开发公益性岗位安排就业困难的失地农民，在相应期限内给予社会保险补贴和岗位补贴;用人单位新招失地农民的，给予享受社保补贴和税收优惠等就业扶持政策;对实现灵活就业并以个体身份参加社会保险的失地农民，可申请社会保险补贴;征地单位和企业，在有条件的情况下，就近为失地农民提供就业岗位;积极推行和鼓励村级集体经济组织发展经济实体安置失地农民，鼓励被征地村用村留资金发展产业，或以地作价出资(入股)、联营的形式，参与有稳定盈利能力公司或企业的项目建设，以分红形式使失地农民获取长期稳定的收入。
5、依照城镇标准，实现失地农民养老统筹、医疗保险、困难人群救助三个全覆盖。一是争取省上政策支持，做好失地农民养老统筹城镇化全覆盖。根据外地经验，核定失地农民养老统筹转向城镇居民养老统筹的补缴标准，按集体、个人、财政30%、30%、40%的出资比例，做好转接工作，所需财政资金从国有土地收益金中列支。60岁以上失地农民，建议按城镇企业职工基本养老保险缴费标准缴纳5—10年养老保险费后，转为城镇职工养老统筹。据测算，按出资比例，村集体和个人一次性各补缴13200—26400元。18—59岁无固定工作的失地农民，按铜川市政府办公室《关于印发铜川市被征地农民养老保险试行办法的通知》(铜政办发〔2007〕112号)精神，按年龄段，依照城镇企业职工基本养老保险最低缴费标准缴纳5、10、15、16年的养老保险费后，由养老经办机构建立其个人账户，按城镇个体劳动者参保条件和办法，参加城镇企业职工基本养老保险。有固定工作的失地农民按有关养老缴费政策执行，所需资金由个人和所在单位按比例负担。二是做好失地农民医疗保险城镇化全覆盖。将失地农民全部纳入城镇居民基本医疗保险范围。据测算，年需要增加103万元，人均39元，由村集体与个人共同负担。三是做好失地农民中困难人群城镇低保全覆盖。继续加大对失地农民中困难人员救助力度，重新核定失地农民困难人数，实行动态管理，将符合低保条件的家庭及时纳入低保范围，做到应保尽保;做好农村低保向城镇低保的转接工作，出台相关政策，使农村低保“进城”与户口进城同步。做好社会救助工作，对因天灾人祸大病导致困难的失地农民，给予一次补贴，大病按报销额的40-50%比例给予救助，最高限额20000元。
6、加大城中村改造力度，完善各项基础设施。积极探索推进失地农民集中的村委会向城市社区转变，创新社会管理方式，加强文化、教育、卫生等社会事业建设，不断提高失地农民的法律意识和科技文化素质，过上自强自立、富裕文明的新生活。