温州市投资体制改革的初步思路_调研报告

党的十六届三中全会就如何进一步深化投资体制改革作出了重要部署。近几年来，温州市不断推进投融资体制改革，初步形成了投资主体多元化、融资渠道多源化、投资方式多样化、建设实施市场化的基本格局，全社会投资的快速增长。但现行的投资体制还存在不少问题，必须进一步深化改革，破除障碍，加快发展，有效推进实施“一港三城”发展战略。
一、近几年来固定资产投资的基本情况
（一）总量增长，结构优化，基础设施投入逐年加大
近几年，温州市坚持进一步扩大内需的方针，继续落实国家积极的财政政策，固定资产投资在较高的平台上继续较快增长，投资规模不断扩大，投资重点突出，结构进一步优化。随着一大批事关全局的基础设施相继投入使用，极大地改善了投资硬环境，有力地促进了温州市经济社会持续快速健康发展。
（二）狠抓落实，提高效益，重点建设成效显著
温州市全力推进以交通、通讯、水利和电力为重点的基础设施建设，取得了令人瞩目的成就。
（三）统筹规划，加强调控，深化投资体制改革
温州市紧紧围绕建设现代化新温州和实施“一港三城”战略目标，大力推进“百项千亿”工程计划实施。在做好规划的同时，温州市加强了对项目建设资金的筹措，做好政府项目的资金平衡和落实工作。在引导民间投资方面，温州市解放思想，转变观念，率先发展民营经济，积极培育民间投资主体，鼓励制度创新，实行投资市场取向改革，大力发展民间投资。目前，温州民间投资已涉及道路、环保、码头、水利、通讯、文化、教育、医院、体育、旅游、城市基础设施、托幼养老等多个领域。
二、存在问题与原因
（一）规划滞后，基础设施瓶颈效应凸现
近年来，各级政府在工作中虽然对规划工作都十分重视，但在实践中，规划的滞后性造成经济建设迟缓性现象还是存在的。主要是在制订规划时前瞻性不够，往往重近期，轻远期，对重大布局和重大项目的研究不够，对综合性、网络化项目认识不足。其次规划衔接不够，各职能部门按各自专业要求制订专业规划时，部门间衔接不够，缺乏综合平衡，影响了规划的协调性。对规划认识不足，往往停留在口头上，在具体工作中重项目、轻规划的现象时有发生。同时一些规划本身的科学性不强，前期工作深度不够，研究不深，规划制订好后，经不起时间考验，影响规划的权威性。再者，市民参与度不够，规划都是部门制订，往往都是关门搞规划，未及时向社会公布征询意见，缺少群众意见的参与。
温州市基础设施相对滞后发展，已经成为经济发展的瓶颈。如征地难、拆迁难已成为温州市经济建设中的一大突出问题，并已严重制约和影响工程建设。又如今年凸现的电力紧张问题，集中反映了电力规划不符实际，发展滞后，影响了经济发展，也带来了一些社会矛盾。
（二）形式单一，投资资金融通渠道不畅
温州市投资领域存在筹资渠道不畅、方式单一，来源不多、引导不够等问题。融资难仍是民营企业在发展过程中遇到的难题之一。据调查，３０％的民营企业认为资金偏紧或紧张。贷款难和难贷款现象同时存在，不能满足抵押要求和第三方担保要求也是民营企业不能获得银行贷款的重要原因。而游离于现有金融系统之外的自发性民间信用估计达到３００－３５０亿元，约占银行贷款的４成。
在利用外资方面，温州市在全省处于落后地位。外商到温州来投资存在着不知道找谁，找谁都说了不算的问题。高昂的地价又使温州成为一个投资的价格高地，制约着大型跨国公司大项目在温州落户。利用外资的层次也不高，大多是投向技术含量不高的一般加工工业和房地产业，投向基础设施和技术含量高的行业不多。
（三）权责不明，投资体制改革不够深入
一是国有资本投资权责不明，各级政府有关部门和一些政府投资公司作为不独立的投资主体，存在主体不明，利益不清，政企难分，收益和风险不对称等情况，对投资项目的效益好坏，建设经营，债务偿还等不负有完全责任。既是投资者又是经营者，缺乏约束机制。因而投资积极性很高，一有机会就竭力争取上项目。
二是指挥部的模式存在建管不分，规模扩大的问题。一个工程建一个班子，抽一批人马，买一批设备，搞一个办公楼。工程一完，又各奔东西，无人负责。缺乏完善的监督机制，管理成本较高，投资浪费较重。指挥部又派生出一些房开公司、服务公司、项目公司等，只好扩大建设规模，收取管理费养人。
（四）管理粗放，有效监督机制尚待完善
温州市投资项目管理中特别是一些政府投资项目比较普遍地存在“三超”（超规模、超投资、超标准）问题，存在一些重复建设，造成投资浪费，影响了资金的总体安排。投资项目在管理上缺乏统一协调机制，并联审批推行没有深入，项目建设周期过长，也影响了投资环境。工程建设中督查力度不够，一些项目在竣工验收上不规范。建设市场尚需进一步完善，特别是工程招投标中存在转包及违法分包的现象，亟待采取措施予以整治。
三、创新思路，加大力度，进一步深化投资体制改革
今后几年，是温州发展的关键时期。深化投资体制改革，加大投资力度，改善基础设施条件，具有非常重要的现实意义。
（一）以“百项千亿”工程为重点，加大投资力度
要紧紧围绕推进“一港三城”发展战略，以“大规划”带动“大建设”。今后几年的具体任务就是加快实施“百项千亿”工程计划，以计划的实施实现温州市投资总量提升和投资结构的优化。据初步估算，“百项千亿”工程中计划由地方财政性资金投入２５％，向国家、部、省及相关投资公司争取３５％，其余４０％需面向社会，吸引民间资金投入。此外，未列入“百项千亿”工程的项目５年内也需１０００多亿的民间资金投入。
（二）加强重大建设项目前期工作，推进招商引资
进一步加强重大建设项目前期工作，一是要着眼全局、适度超前、重兵布阵、加强前期，要改变少数人搞前期工作的局面，多投入精干力量，各部门都要大部分人投入做前期工作。二是要建立前期工作机制和责任制。三是要根据国民经济发展和“一港三城”战略需要，选中一批重大前期项目，做深入的前期工作。四是注意前期工作方法，重大项目前期工作要与发展思路和规划相衔接，重调研和综合平衡，借用社会中介机构的技术力量，把工作做深做透。充实重大建设项目库，推进项目前期工作，为招商引资打基础。
（三）积极引导民间投资，拓宽多元化投资渠道
要为民间投资营造一个平等、公平的投资环境，扩大企业作为独立的投资主体的投资决策权；试行经营性项目业主招标制。要及时向社会公布“温州市招商引资项目计划”，采用政府与民间共同投资的做法，推出几个项目试点，面向全社会进行项目业主公开招投标，吸引民间投资。建立投资载体，引导项目和资金的结合；改革行政审批制度，减少程序，提高效率，尽快建立民间投资项目登记备案制度。坚持“谁投资，谁收益”的权益归属原则，健全工作机制，推进产权制度改革。建议由市府牵头，建立计委、财政、国资、交通、市政等部门参加的联席会议制度，推动温州优质国有资产存量盘活，滚动发展。
（四）加强政府投资项目管理，规范政府投资行为
进一步加强政府投资的全过程管理，规范政府投资行为，提高政府投资效益，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制。尽快出台《温州市政府投资管理办法》，健全政府的投资决策、执行和监督体系，提高政府投资的效益。形成跨行政区域基础设施的规划协调机制，避免重复建设，合理配置资源，提高投资效率，实现跨行政区域基础设施的互联互通、共建共享，推进区域经济社会的一体化。
要改革现有的指挥部的建设管理机制，除特大型基础设施建设建立单独指挥部外，其他政府投资项目的建设实施，要实行“代建制”，集中管理，用“交钥匙”方式移交行政、事业单位使用和管理，通过专业化管理提高政府拨款投资的效益。对现有的指挥部，要进行整合，剥离所办的企业，实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。政府产业开发投资项目的建设实施，可由直接投资改为股权投资，即由政府向授权投资机构注入资本金，由授权投资机构对项目进行控股或参股，政府不直接参与项目的具体建设和经营活动，通过股权流动实现国有资产保值增值和动态调整。
统筹预算内、外的政府专项资金，实行预算外资金收支两条线管理，使政府投资在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用，增加政府投入力度，保证稳定的财政资金来源。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。同时要落实《温州市重大建设项目稽察办法》，加强政府项目管理监督，提高投资效益。强化工程概预决算管理，优化项目方案，合理节约资金。
（五）深化审批制度改革，优化投资环境
着力改善投资环境，加强政策、法规宣传，努力营造一个良好的创业环境。不仅要加强投资硬环境建设，花大力气改善交通、通讯、能源等基础设施建设，促进经济结构调整；而且要优化投资软环境建设，进一步完善与投资有关的土地、户籍、就业、税收等法律法规体系；深化审批制度改革，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策。对必须审批的限制类项目，政府应向社会公开审批的依据、内容、权限、条件、程序、时限等，并严格予以执行。积极推行集中办理、“一站式”服务的审批方式，推进网上并联审批，逐步实现项目审批的信息化和高效化。
要大力发展投资咨询、评估、设计、监理、会计、法律、审计和招标代理等中介服务机构，推进行业协会等中介服务机构的发展。凡是能由中介服务机构有效提供服务的市场领域，政府职能应逐步退出，变直接参与或干预市场为间接调控市场，充分发挥投资中介机构在投资决策和建设实施中的服务作用。同时，强化社会信用文化的建设，营造良好的金融、信用环境。完
实现投资主体多元化、融资渠道市场化、投资决策科学化、项目管理规范化、政府调控透明化以及中介服务社会化